Ricorso per la Presidenza del Consiglio dei ministri (c.f.
80188230587), in persona del Presidente del Consiglio attualmente in
carica, rappresentata e difesa per mandato ex lege dall'Avvocatura
generale dello Stato dall'Avvocatura generale dello Stato (c.f.
80224030587), presso i cui uffici ha domicilio in Roma, via dei
Portoghesi 12 (fax 0696514000 - PEC
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it), ricorrente;
Contro Provincia autonoma di Trento, in persona del presidente
della giunta provinciale attualmente in carica, resistente;
per l'impugnazione e la dichiarazione di incostituzionalita'
dell'articolo 1 della legge provinciale 11 luglio 2018, n. 9, recante
«Attuazione della direttiva 92/43/CEE del Consiglio del 21 maggio
1992, relativa alla conservazione degli habitat naturali e
seminaturali e della flora e della fauna selvatiche. Tutela del
sistema apicolturale», pubblicata sul BUR n. 28 del 12 luglio 2018.
La Provincia autonoma di Trento ha approvato ed emanato la legge
n. 9/2018 con cui, in unico articolo, in dichiarata attuazione della
normativa comunitaria in materia di conservazione degli habitat
naturali e seminaturali e di tutela dell'apicoltura, autorizza la
cattura e l'uccisione dell'orso (specie Ursus arctos) e del lupo
(specie Canis lupus).
Sennonche' tale norma e', ad avviso della Presidenza del
Consiglio dei ministri, in contrasto con la Costituzione perche'
lesiva in primo luogo della competenza legislativa esclusiva dello
Stato diretta a porre standard minimi di tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema garantita dall'art. 117, comma 2, lettera s) della
Costituzione, ed in secondo luogo del divieto di avocazione di
funzioni statali previsto dall'art. 118, comma 2, della stessa
Costituzione.
Con il presente atto, pertanto, la Presidenza del Consiglio dei
ministri deve impugnare la legge provinciale in questione per il
seguente
Motivo
1) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge provinciale
n. 9 dell'11 luglio 2018 per contrasto con l'art. 117, comma 1 e
comma 2, lettera s) e con l'art. 118, comma 2, della Costituzione,
nonche' con l'art. 107 dello Statuto di autonomia della Provincia.
Come detto, la norma qui censurata prevede che la Provincia autonoma
di Trento, per proteggere le caratteristiche della flora e della
fauna selvatiche, per prevenire danni gravi alle colture e
all'allevamento (ivi compresi il patrimonio ittico, le acque e le
altre forme di proprieta'), nonche' per garantire la sanita' e la
sicurezza pubblica o comunque per motivi di rilevante interesse
pubblico, puo' autorizzare il prelievo, la cattura e l'uccisione
dell'orso e del lupo.
La misura in questione e' adottata, sentito l'ISPRA, a condizione
che non esista altra soluzione valida e che essa non metta a rischio
la conservazione della specie.
Di fronte a questa rivendicazione di competenza provinciale, e'
bene ricordare qual e' l'assetto delle norma statali vigenti in
materia, che - va ribadito - parte dal presupposto per cui la fauna
selvatica e' patrimonio indisponibile dello Stato ed e' tutelata
nell'interesse della comunita' nazionale ed internazionale.
L'art. 19, comma 2, della legge n. 157 del 1992, intesta alle
regioni il controllo delle specie di fauna selvatica anche nelle zone
vietate alla caccia; tale controllo, esercitato selettivamente, viene
praticato di norma mediante metodi ecologici su parere dell'Istituto
nazionale per la fauna selvatica (oggi: ISPRA). Solo laddove ISPRA
verifichi l'inefficacia dei predetti metodi le regioni possono
autorizzare piani di abbattimento, i quali devono essere attuati
dalle guardie venatorie dipendenti dalle amministrazioni provinciali,
che potranno a propria volta avvalersi dei proprietari o conduttori
dei fondi sui quali si attuano i piani medesimi, purche' muniti di
licenza per l'esercizio venatorio, nonche' delle guardie forestali e
delle guardie comunali munite della stessa licenza.
In materia incide pero' anche la nota «direttiva Habitat»
92/42/CEE (relativa alla conservazione degli habitat naturali e
seminaturali e della flora e della fauna selvatiche) che, tra le
diverse misure di tutela delle specie, prevede un generale divieto di
cattura o uccisione deliberata delle specie animali di cui
all'Allegato IV, lettera a) (art. 12, par. 1, lettera a), per poi
consentire agli Stati membri di introdurre deroghe a tale
disposizione (e ad altre disposizioni), ferme restando alcune cautele
come l'inesistenza di soluzioni alternative e la predeterminazione
degli interessi in vista dei quali dette deroghe possono essere
previste (art. 16).
Nell'ordinamento italiano, alla direttiva Habitat si e' data
attuazione in via regolamentare, mediante il decreto del Presidente
della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357, il quale da un lato
ribadisce il divieto di cattura o di abbattimento delle specie
animali elencate dall'Allegato D, lett. a) (art. 8); dall'altro,
attribuisce al Ministero dell'ambiente e delle tutela del territorio
e del mare il potere di autorizzare deroghe a siffatto divieto (come
ad altre previsioni del decreto), ancora una volta sulla base di
specifiche garanzie (art. 11).
In sostanza, l'art. 11 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 357/1997 costituisce un evidente rafforzamento della
tutela prevista - per alcune specie oggetto di particolare protezione
- dall'art. 19 del decreto legislativo n. 157/1992.
Tanto premesso, l'art. 1, della legge provinciale in epigrafe
citata confligge palesemente con l'art. 19, comma 2, della legge n.
157 del 1992 (dettato dallo Stato nell'esercizio della potesta'
legislativa esclusiva di cui all'art. 117, comma 2, lettera s), della
Costituzione), e soprattutto con il decreto del Presidente della
Repubblica n. 357/1997.
Innanzitutto, la Provincia autonoma di Trento legifera in
dichiarata attuazione della direttiva comunitaria 92/43/CEE, ma
quest'ultima - come recepita nell'ordinamento nazionale - attribuisce
in via esclusiva al Ministero dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare, sentiti per quanto di competenza il Ministero
per le politiche agricole e l'Istituto nazionale per la fauna
selvatica, la competenza al rilascio di autorizzazioni in deroga al
prelievo, la cattura o l'uccisione degli esemplari delle specie
animali d'interesse comunitario che richiedono una protezione
rigorosa contemplate all'ivi richiamato Allegato D, lett. a) (tra cui
quelle dell'Ursus arctos e del Canis lupus), escludendo, quindi, la
riconducibilita' di tale potesta' normativamente sancita a favore
delle regioni e delle Province autonome di Trento e Bolzano.
Inoltre, le specie animali oggetto della stessa (orso e lupo),
rientrano nel novero di quelle particolarmente tutelate nell'ambito
dell'ordinamento internazionale, europeo e statale. In particolare la
Convenzione di Berna, relativa alla conservazione della vita
selvatica e dell'ambiente naturale in Europa, adottata a Berna il 19
settembre 1979, ratificata e resa esecutiva in Italia con la legge 5
agosto 1981, n. 503, inserisce le stesse tra le specie strettamente
protette (allegato II), mentre la direttiva 92/43/CEE del 21 maggio
1992, relativa alla conservazione degli habitat naturali e
seminaturali, nonche' della flora e della fauna selvatiche, le
colloca tra le specie di interesse comunitario la cui conservazione
richiede la designazione di ZSC e una protezione rigorosa (allegati B
e D).
Le suddette specie animali sono, inoltre, inserite tra le specie
«particolarmente protette» dalla legge 11 febbraio 1992, n. 157, art.
2, comma 1 in quanto appartenenti alla fauna selvatica vivente
stabilmente o temporaneamente in stato di naturale liberta' nel
territorio nazionale.
In ambito europeo, l'art. 12, par. 1, lett. a) della direttiva
92/43/CE vieta, altresi', in generale il prelievo, la cattura o
l'uccisione di esemplari di tali specie, salva la possibilita' per
gli Stati membri di introdurre, a determinate condizioni, deroghe a
tale divieto generale (art. 16).
Dette deroghe, si ripete, spettano soltanto allo Stato e solo a
condizioni determinate (ad esempio per prevenire gravi danni alle
colture, all'allevamento, ai boschi, al patrimonio ittico, alle acque
e alla proprieta') e comunque a condizione che non sussistano
soluzioni alternative praticabili e che la deroga non pregiudichi il
mantenimento in uno stato di conservazione soddisfacente delle
popolazioni, tra le altre, di lupo ed orso.
La Provincia di Trento invece, cosi' legiferando, cioe' rivendica
a se' il potere di introdurre deroghe al divieto di uccisione delle
specie protette, e si attribuisce indebitamente una competenza
esclusivamente statale.
Ma neppure puo' essere previsto l'esercizio da parte della
Provincia delle funzioni amministrative relative a questa materia,
posto che il trasferimento di funzioni e compiti amministrativi alle
Province autonome di Trento e Bolzano deve essere effettuato, in
virtu' dell'art. 107 dello Statuto di autonomia della Regione
Trentino-Alto Adige, per mezzo delle norme di attuazione ivi
previste. Si tratta di una fonte a competenza riservata prevista da
una norma di rango costituzionale, il cui procedimento di
approvazione e' imperniato su una delibera del Consiglio dei ministri
(si tratta di decreti legislativi, se pur peculiari), sentita una
commissione paritetica Stato-Regione (o Stato-Provincia - c.d.
Commissione dei sei).
La «avocazione» di funzioni amministrative gia' spettanti allo
Stato tramite legge provinciale va senz'altro ritenuta
incostituzionale, al di la' del contenuto della previsione, in
ragione della inutilizzabilita', a questo fine, dello strumento
prescelto. La legge provinciale viola una precisa riserva di
competenza stabilita dall'art. 107 dello Statuto ed e' dunque
incostituzionale per violazione di tale parametro.
La censura di incostituzionalita' non puo' certo essere superata
dalla invocazione della propria competenza legislativa ex art. 8,
comma 1, n. 15 e 21, dello Statuto di autonomia, in materia di
«caccia» e «agricoltura, foreste e corpo forestale, patrimonio
zootecnico».
Innanzitutto, anche se cosi' fosse, detta competenza deve essere
esercitata nel rispetto delle c.d. norme di grande riforma economico
sociale, ai sensi dell'art. 8, comma 1, e dell'art. 4, comma 1, dello
Statuto di autonomia, e tali certamente sono le previsioni del
decreto del Presidente della Repubblica n. 157 del 1997 che - proprio
per questo - sono in grado di vincolare l'esercizio della funzione
legislativa nelle materie di competenza provinciale (Corte cost. n.
232/2017).
Poi, in ragione delle caratteristiche ecologiche delle due specie
di grandi carnivori, che si muovono su aree amplissime, la gestione
del lupo e dell'orso richiede necessariamente una pianificazione di
scala ultra-provinciale, acquisendo come ambito valutativo l'intero
contesto Alpino. Cio' rende palesemente contrario ai principi di
sussidiarieta' e adeguatezza di cui all'art. 118 Cost. l'attribuzione
alle province della funzione de qua, proprio perche' il loro ambito
valutativo non sarebbe sufficientemente ampio da consentire un
efficace svolgimento di detta funzione.
In ogni caso, e' evidente che la funzione legislativa in materia
di «caccia» e' comunque destinata a rispettare gli «interessi
nazionali», clausola questa che impedisce alla potesta' legislativa
provinciale un intervento come quello qui censurato.
In definitiva, alla luce del quadro normativo europeo e statale
in cui si colloca la tutela delle specie oggetto della disposizione
censurata, la norma provinciale contrasta con i commi primo e
secondo, lettera s), dell'art. 117 Cost., rispettivamente perche'
viola i vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli
obblighi internazionali, e perche' abbassa il livello di tutela della
fauna selvatica e di conservazione dell'habitat stabilito dalla
legislazione nazionale, invadendo illegittimamente la competenza
legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela dell'ambiente
e dell'ecosistema.
Sebbene, infatti, la disposizione provinciale in esame, al fine
di prevedere la possibilita' di derogare al divieto di prelievo,
cattura o uccisione delle specie animali di cui trattasi, utilizzi le
finalita' di cui all'art. 11 del decreto del Presidente della
Repubblica 357 del 1997 («per proteggere le caratteristiche fauna e
flora selvatiche e conservare gli habitat naturali, per prevenire
danni gravi, specificatamente alle colture, all'allevamento, ai
boschi, al patrimonio ittico, alle acque e ad altre forme di
proprieta', per garantire l'interesse della sanita' e della sicurezza
pubblica o per altri motivi imperativi di rilevante interesse
pubblico, inclusi motivi di natura sociale o economica, e motivi tali
da comportare conseguenze positive di primaria importanza per
l'ambiente»), e le medesime condizioni («a condizione che non esista
un'altra soluzione valida e che il prelievo non pregiudichi il
mantenimento, in uno stato di conservazione soddisfacente, della
popolazione della specie interessata nella sua area di ripartizione
naturale.»), non si puo' non rilevare un'invasione nelle attribuzioni
e competenze che la legge attribuisce allo Stato, configurando in
capo alla provincia il potere di prelievo, cattura o uccisione delle
specie protette lupo e orso, per le quali il potere di deroga al
divieto di abbattimento e' riservato al Ministro dell'ambiente e
della tutela del territorio e del mare, in forza del gia' citato
decreto del Presidente della Repubblica n. 357 del 1997.